Реформа митниці

ВСТУП

Коли мова йде про українську митницю, може здатися, що намагання її реформувати – це як намагатися скласти кубик Рубіка з зав’язаними очима. Хоча в країні було багато спроб реформ митниці, вона все ще залишається непрозорою, неефективною та схильною до зловживань. Ставки в цій грі надзвичайно високі – адже ефективність митних процедур прямо впливає на конкурентоспроможність бізнесу на світовому ринку.

В Україні корупція, неефективність та застарілі правила створили заплутану мережу бюрократії, яка перешкоджає торгівлі, пригнічує інновації та підриває конкурентоспроможність цілих галузей. Хоча країна намагається вдосконалити свою митну систему вже понад десятиліття, очевидно, що результати є неоднозначними.

У цій статті ми розглянемо ключові причини повільних темпів реформ і проаналізуємо прогрес, досягнутий до цього часу. Ми дослідимо виклики, з якими стикається митна система, від прозорості та підзвітності до цифровізації та управління ризиками. Крім того, ми обговоримо можливі рішення для подолання перешкод на шляху реформ.

Мета статті – не лише розкрити конкретні кроки, зроблені для реформування митної системи в Україні, але і надати оцінку сильних та слабких сторін цих зусиль у світлі ширшого контексту.

ОГЛЯД ПОРЯДКУ ДЕННОГО РЕФОРМ

Результати модернізації митниці і митної справи в України протягом останніх років були неоднозначними: деякі реформи виявилися успішними, тоді як інші не змогли дати очікувані плоди.

Так, однією з найважливіших реформ на українській митниці стало запровадження електронного декларування у 2010-2012 роках. Це прискорило час проходження митних процедур, скоротило час простоїв вантажів, а також допомогло звузити можливості для корупції і зробило комунікацію з митницею більш прозорою, ускладнивши маніпуляції з паперовими документами.

Ще однією важливою реформою, здійсненою за останні роки, є створення системи «єдиного вікна», яка дозволяє імпортерам (і не тільки) подавати переважну більшість необхідних у митному відношенні документів до інших контролюючих органів в електронному вигляді. Це зменшило потребу у багаторазових особистих візитах до державних установ, заощадивши час і витрати для бізнесу та покращивши зручність розмитнення товарів.

Однак найновіші з реформ, а саме програма Авторизованого економічного оператора (АЕО) та впровадження нової комп’ютеризованої транзитної системи (NCTS), які мали на меті впровадити нові спрощення торгівлі та ще більше покращити ефективність, не дали бажаних результатів. З моменту запуску в NCTS було оформлено лише кілька сотень декларацій, а з 2021 року в Україні наразі працює лише один АЕО.

Таким чином, найбільш ключові реформи на митниці за останні десять років дали змішані результати: деякі реформи виявилися ефективними, а інші не виконали своїх обіцянок (поки що). Варто зазначити, що у цьому могло зіграти визначальну роль те, ким очолювались реформи: більший технічний та операційний досвід митниці, яка і «штовхала» електронне декларування та систему «єдиного вікна», та більш активне залучення експертних кіл до процесу впровадження могли сприяти успіху.

Як висновок, повільний темп реалізації окремих реформ свідчить про те, що для досягнення цілей вдало обраної назви замало. Потрібні постійні додаткові зусилля та увага, щоб забезпечити реалізацію очікуваних переваг.

КЛЮЧОВІ ВИКЛИКИ

Пошук шляхів до модернізації митниці стикається з кількома інституційними, кадровими та правовими проблемами. Протягом всього часу вирішити їх не вдається ні одному уряду.

По-перше, незважаючи на спроби централізувати діяльність і створити єдину юридичну особу, структура митниці все ще залишається хаотичною та розбитою. Це призводить до непослідовного та неоднакового застосування норм митного законодавства по регіонам, що створює плутанину для бізнесу можливості для корупції з боку посадових осіб.

По-друге, часті зміни вищого керівництва, в середньому менш ніж за рік-два, створюють нестабільність в управлінні та перешкоджають вирішенню давніх проблем, зокрема корупції, неефективності та слабкої інституційної спроможності. Також, політичне втручання в кадрові призначення на митниці лише посилює проблеми.

По-третє, закон про державну службу, який регулює кадрову діяльність митниці, не надто підходить для масового найму, перенавчання чи ротації персоналу (що здається необхідним при проведенні всеохоплюючої реформи). Зарплати митників є неадекватними, що призводить до того, що хабарі стають частиною їх «компенсаційного пакету». Робота митника викликає мало поваги з боку громадськості, а умови праці, іншими як погані не назвеш.

Крім того, митниці часто не вистачає необхідних ресурсів, включаючи фінансування, обладнання, персонал і технічну експертизу (зокрема, ІТ-персоналу). У той час як не можна недооцінити успіхи у впровадженні електронного декларування та оптимізації внутрішніх процесів, впровадження сучасних технологій і рішень в останні роки відбувалося повільно. Покладання на паперові процедури та ручну обробку продовжувалося, а перспективні рішення, такі як автоматизоване оформлення декларацій з низьким рівнем ризику, так і не були запроваджені.

Нарешті, у української митниці, на відміну від багатьої її зарубіжних, в тому числі, європейських аналогів, відсутні спроможності і права правоохоронного органу. Українська митниця, якщо стикається з необхідністю розслідувань, змушена покладатися на інших суб’єктів правохоронної діяльності, яким часто бракує технічних знань у митній справі, і які повільно реагують на правопорушення, що вважаються не дуже пріоритетними.

ВИКЛИКИ, ЩО ЗАЛИШАЮТЬСЯ, ТА ПЕРСПЕКТИВИ НА МАЙБУТНЄ

Митниця відіграє вирішальну роль в економіці та торгівлі України, слугуючи воротами для переміщення товарів через державні кордони. З цієї точки зору, у міру підготовки України до вступу в ЄС необхідно врахувати, що північні та східні кордони країни стануть зовнішніми кордонами ЄС, створюючи значні безпекові виклики. Однак, спроможністю української митниці нехтували десятиліттями, постійно лише скорочуючи штат та, зменшуючи фінансування, при цьому функції безпеки часто ігнорувалися на користь фіскальних пріоритетів. Це, без сумніву, ускладнить задачу контролю на цих ділянках кордону з, ймовірно, і в майбутньому ворожими до нас країнами. З завданням подібної складності навіть європейські митниці стикалися лише за часів холодної війни.

Нездатність терміново вирішити виклики, що стоять перед українською митницею, в подальшому призведе тільки до вкорінення корупції та неефективності, що в свою чергу, ускладнить досягнення суттєвих змін у майбутньому.

Щоб подолати ці виклики, українська митниця має надати пріоритет таким рішенням:

• Покращити систему оцінки та управління ризиками за допомогою аналітично-розвідувальної роботи шляхом розширення можливостей аналізу даних і джерел даних.

• Оновити застарілу інфраструктуру, яка перешкоджає ефективності роботи митниці,включаючи необхідне обладнання: сканери, ваги, рампи, вантажне обладнання та складські приміщення, лабораторне обладнання, транспортні засоби тощо. Без цього обладнання не дивно, що бізнес розглядає митні формальності (наприклад, огляди чи відбір зразків) як покарання, що призводить до дрібної корупції.

• Створити чіткі ключові показники ефективності, які підвищать прозорість і ефективність, а також скоротять практику «ручного» управління, усунуть «клановість» в системі і демотивацію потенційних кандидатів.

• Розробити системний підхід до боротьби з митними правопорушеннями і митним шахрайством, включаючи навчання, ресурси та законодавство, щоб покращити загальну якість розслідувань у складних справах, пов’язаних з правопорушеннями на кордоні. Для цього потрібен потенціал правоохоронного органу.

• Наполегливіше просувати використання сучасні технологій, такі як віддалена обробка, інтернет речей, штучний інтелект, розподілені реєстри та роботизація для вирішення ключових проблем, з якими стикається митниця при оформленні товарів. Можна почати з маленького, і запровадити автоматичне оформлення декларацій з низьким рівнем ризику, та розподіл митних декларацій для оформлення у інші підрозділи, або за товарною ознакою – у спеціально створені центри компетенцій. Наступними кроками, пристрої IoT можуть контролювати та відстежувати поставки, алгоритми штучного інтелекту можуть аналізувати дані для виявлення закономірностей (наприклад, виявляючи підозрілі патерни в імпортно-експортних операціях, або ж аналізуючи зображення з сканерів), а розподілені реєстри можуть створювати прозорі та захищені від підробок записи імпортно-експортних транзакцій.

Успішне впровадження вищезазначених рішень залежить від кількох факторів, включаючи наявність фінансування, кваліфікованого персоналу та відповідну правову та нормативну базу. Все це можна забезпечити лише за умови наявності чіткої стратегії: що, коли, з якою ціллю. Без такої схваленої стратегії розвитку українська митниця не тільки не зможе дати належну відповідь безпековим викликам, які постануть перед нею після перемоги над агресором, але й може мати проблеми з модернізацією та адаптацією до нових нормативних та операційних вимог, які виникають із членством в ЄС.

Автор: Роберт Зелді

експерт з митних справ, партнер Delta International Law