Реформа таможни

ВВЕДЕНИЕ

Когда речь идет об украинской таможне, может показаться, что попытка ее реформировать – это как пытаться сложить кубик Рубика с завязанными глазами. Хотя в стране было много попыток реформ таможни, она все еще остается непрозрачной, неэффективной и склонной к злоупотреблениям. Ставки в этой игре чрезвычайно высоки – эффективность таможенных процедур прямо влияет на конкурентоспособность бизнеса на мировом рынке.

В Украине коррупция, неэффективность и устаревшие правила создали запутанную сеть бюрократии, которая препятствует торговле, ингибирует инновации и подрывает конкурентоспособность целых отраслей. Хотя страна пытается усовершенствовать свою таможенную систему уже более десяти лет, очевидно, что результаты неоднозначны.

В этой статье мы рассмотрим ключевые причины медленных темпов реформ и проанализируем прогресс, достигнутый к этому времени. Мы исследуем вызовы, с которыми сталкивается таможенная система, от прозрачности и подотчетности до цифровизации и управления рисками. Кроме того, мы обсудим возможные решения по преодолению препятствий на пути реформ.

Цель статьи – не только раскрыть конкретные шаги, предпринятые для реформирования таможенной системы в Украине, но и дать оценку сильным и слабым сторонам этих усилий в свете более широкого контекста.

ОБЗОР РЕФОРМ

Результаты модернизации таможни и таможенного дела в Украине в последние годы были неоднозначными: некоторые реформы оказались успешными, в то время как другие не смогли принести ожидаемые плоды.

Так, одной из важнейших реформ на украинской таможне стало введение электронного декларирования в 2010-2012 годах. Это ускорило время прохождения таможенных процедур, сократило время простоев грузов, а также помогло сузить возможности для коррупции и сделало коммуникацию с таможней более прозрачной, усложнив манипуляции с бумажными документами.

Еще одной важной реформой, осуществленной за последние годы, является создание системы «единого окна», позволяющей импортерам (и не только) предоставлять подавляющее большинство необходимых в таможенном отношении документов другим контролирующим органам в электронном виде. Это уменьшило потребность в многократных личных визитах в государственные учреждения, сэкономив время и затраты для бизнеса и улучшив удобство растаможки товаров.

Однако новейшие реформы, а именно программа Авторизованного экономического оператора (АЭО) и внедрение новой компьютеризированной транзитной системы (NCTS), которые имели целью внедрить новые упрощения торговли и еще больше улучшить эффективность, не дали желаемых результатов. С момента запуска в NCTS было оформлено всего несколько сотен деклараций, а с 2021 года в Украине работает только один АЭО.

Таким образом, наиболее ключевые реформы на таможне за последние десять лет дали смешанные результаты: некоторые реформы оказались эффективными, а другие не выполнили своих обещаний (пока). Следует отметить, что в этом могло сыграть определяющую роль, кем возглавлялись реформы: больший технический и операционный опыт таможни, которая и «толкала» электронное декларирование и систему «единого окна», и более активное вовлечение экспертных кругов в процесс внедрения могли способствовать успеху.

В заключение медленный темп реализации отдельных реформ свидетельствует о том, что для достижения целей удачно выбранного названия мало. Требуются постоянные дополнительные усилия и внимание для обеспечения ожидаемых преимуществ.

КЛЮЧЕВЫЕ ВЫЗОВЫ

Поиск путей модернизации таможни сталкивается с несколькими институциональными, кадровыми и правовыми проблемами. В течение всего времени решить их не удается ни одному правительству.

Во-первых, несмотря на попытки централизовать деятельность и создать единое юридическое лицо, структура таможни все еще остается хаотичной и разбитой. Это приводит к непоследовательному и неодинаковому применению норм таможенного законодательства по регионам, что создает неразбериху для бизнеса возможности для коррупции со стороны должностных лиц.

Во-вторых, частые изменения высшего руководства в среднем менее чем за год-два создают нестабильность в управлении и препятствуют решению давних проблем, в частности коррупции, неэффективности и слабой институциональной способности. Также политическое вмешательство в кадровые назначения на таможне только усугубляет проблемы.

В-третьих, закон о государственной службе, регулирующий кадровую деятельность таможни, не слишком подходит для массового найма, переобучения или ротации персонала (кажется необходимым при проведении всеобъемлющей реформы). Зарплаты таможенников неадекватны, что приводит к тому, что взятки становятся частью их «компенсационного пакета». Работа таможенника вызывает мало уважения со стороны общественности, а условия труда другими как плохие не назовешь.

Кроме того, таможне часто не хватает необходимых ресурсов, включая финансирование, оборудование, персонал и техническую экспертизу (в частности, ИТ-персонала). В то время как нельзя недооценить успехи в внедрении электронного декларирования и оптимизации внутренних процессов, внедрение современных технологий и решений в последние годы происходило медленно. Возложение на бумажные процедуры и ручную обработку продолжалось, а перспективные решения, такие как автоматизированное оформление деклараций с низким уровнем риска, так и не были введены.

Наконец, у украинской таможни, в отличие от многих ее зарубежных, в том числе, европейских аналогов, отсутствуют возможности и права правоохранительного органа. Украинская таможня, если сталкивается с необходимостью расследований, вынуждена полагаться на других субъектов правоохранительной деятельности, которым часто не хватает технических знаний по таможенному делу, и которые медленно реагируют на правонарушения, считающиеся не слишком приоритетными.

ВЫЗОВЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ НА БУДУЩЕЕ

Таможня играет решающую роль в экономике и торговле Украины, служа воротами для перемещения товаров через государственные границы. С этой точки зрения по мере подготовки Украины к вступлению в ЕС необходимо учесть, что северные и восточные границы страны станут внешними границами ЕС, создавая значительные вызовы безопасности. Однако, способностью украинской таможни пренебрегали десятилетиями, постоянно сокращая штат и, уменьшая финансирование, при этом функции безопасности часто игнорировались в пользу фискальных приоритетов. Это, несомненно, усложнит задачу контроля на этих участках границы с, вероятно, и в будущем враждебными странам. С задачей подобной сложности даже европейские таможни сталкивались только во времена холодной войны.

Неспособность срочно решить вызовы, стоящие перед украинской таможней, в дальнейшем приведет только к укоренению коррупции и неэффективности, что в свою очередь усложнит достижение существенных изменений в будущем.

Чтобы преодолеть эти вызовы, украинская таможня должна предоставить приоритет таким решениям:

• Улучшить систему оценки и управления рисками с помощью аналитически разведывательной работы путем расширения возможностей анализа данных и источников данных.
• Обновить устаревшую инфраструктуру, которая препятствует эффективности работы таможни, включая необходимое оборудование: сканеры, весы, рампы, грузовое оборудование и складские помещения, лабораторное оборудование, транспортные средства и т.д. Без этого оборудование не удивительно, что бизнес рассматривает таможенные формальности (например, обзоры или отбор образцов) как наказание, приводящее к мелкой коррупции.
• Создать четкие ключевые показатели эффективности, которые повысят прозрачность и эффективность, а также сократят практику ручного управления, устранят клановость в системе и демотивацию потенциальных кандидатов.
• Разработать системный подход к борьбе с таможенными правонарушениями и таможенным мошенничеством, включая обучение, ресурсы и законодательство, чтобы улучшить общее качество расследований по сложным делам, связанным с правонарушениями на границе. Для этого необходим потенциал правоохранительного органа.
• Упорнее продвигать использование современных технологий, таких как удаленная обработка, интернет вещей, искусственный интеллект, распределенные реестры и роботизация для решения ключевых проблем, с которыми сталкивается таможня при оформлении товаров. Можно начать с маленького и ввести автоматическое оформление деклараций с низким уровнем риска и распределение таможенных деклараций для оформления в другие подразделения или по товарному признаку – в специально созданные центры компетенций. Следующими шагами, устройства IoT могут контролировать и отслеживать поставки, алгоритмы искусственного интеллекта могут анализировать данные для выявления закономерностей (например, обнаруживая подозрительные паттерны в импортно-экспортных операциях, или анализируя изображения из сканеров), а распределенные реестры могут создавать прозрачные и защищенные от подделок записи импортно-экспортных транзакций.

Успешное внедрение вышеперечисленных решений зависит от нескольких факторов, включая наличие финансирования, квалифицированного персонала и соответствующую правовую и нормативную базу. Все это можно обеспечить только при наличии четкой стратегии: что, когда, с какой целью. Без такой одобренной стратегии развития украинская таможня не только не сможет дать должный ответ вызовам безопасности, которые встанут перед ней после победы над агрессором, но и может иметь проблемы с модернизацией и адаптацией к новым нормативным и операционным требованиям, возникающим с членством в ЕС.

Автор: Роберт Зелди

эксперт по таможенным вопросам, партнер АО Delta International Services