Готовим украинскую таможню к ЕС уже сегодня, потому что завтра будет поздно

С приближением Украины к членству в ЕС нас ждет многообещающее будущее. Однако ожидаемое вступление в ЕС несет стране не только возможности, но и повышенную ответственность. Одной из ключевых сфер такой ответственности является управление северными и восточными границами Украины, которые вскоре станут ключевыми внешними границами ЕС. Напомню, что внутри ЕС таможенных границ нет, как и таможенного контроля за перемещением товаров.

Обязанность по защите этих ворот ЕС к общей таможенной территории, контроля за перемещением товаров между странами ляжет в будущем на украинскую таможню. Но годы пренебрежения, коррупции, неэффективности и устаревших правил сделали украинскую таможенную систему плохо подготовленной к такой задаче. Если украинская таможня сегодня неспособна защитить украинский рынок от «серого импорта», подмены инвойсов на границе, грубой контрабанды сигарет и т.п., то сможет ли она защитить такой привлекательный в глазах контрабандистов 500-миллионный рынок ЕС? Дефицит ресурсов, в частности финансирования, оборудования, технической экспертизы или персонала, только обостряет проблему.

Готовясь к присоединению к единому таможенному пространству ЕС — огромному региону, позволяющему беспрепятственно перемещать товары без таможенных ограничений или контроля между странами, — мы должны обратить внимание на эту реальность. Мы не просто охраняем границы Украины; мы охраняем сами пороги Европейского Союза.

Безопасность прежде всего

Исторически украинская таможенная служба была краеугольным камнем государственных финансов, в основном сосредоточенным на фискальной функции. Однако если рассматривать наше будущее в ЕС, эта роль претерпит кардинальные изменения. С фискальной точки зрения, присоединение к общему рынку должно в значительной степени нивелировать фискальную функцию таможни, ведь товары из ЕС (а это более 40% в общем импорте товаров в Украину в 2019-2021 годах) начнут поступать в Украину без импортной пошлины и НДС.

Учитывая то, что в течение 2014-2021 годов украинская таможня давала около 37-39% от общей суммы доходов госбюджета, из которых только НДС стабильно составлял около 75%, путем несложных математических вычислений можно вычислить, что после исчезновения таможенных границ между Украиной и ЕС доля таможни в доходах госбюджета уменьшится примерно наполовину, то есть составит уже не 37-39%, а лишь около 20%.

Казалось бы, это должно помочь сосредоточить внимание таможенной службы на безопасности границы, однако здесь ситуация неутешительна. Основной проблемой является длительное пренебрежение функцией безопасности таможенной службы, что также осложняется отсутствием собственных правоохранительных возможностей. Учитывая нашу неизбежную интеграцию в ЕС, устранение этого недостатка становится критическим.

Жесткий пограничный контроль

Представление об исторической эволюции роли таможни может дать ценную информацию для понимания вызовов, с которыми столкнется украинская таможенная служба в охране внешних границ ЕС, причем не просто внешних с хорошо знакомыми нейтральными соседями, такими как Исландия или Турция, а с Россией и Беларусью, которые еще долго будут оставаться угрозой не только для нашей страны.

Так, например, в эпоху холодной войны таможня в основном играла роль агента безопасности — обеспечивала соблюдение торговых эмбарго и санкций, предотвращала контрабанду оружия и чувствительных материалов и технологий. Только после окончания холодной войны и падения Берлинской стены таможня начала сосредотачиваться на содействии свободной торговле и экономической интеграции. Однако остается под большим вопросом, собираемся ли мы (да и сам ЕС) развивать «свободную торговлю» и «экономическую интеграцию» с северо-восточными соседями в стратегической перспективе. Напомню, что Россия на сегодняшний день является для ЕС страной-рекордсменом по количеству санкций и запретов во внешней торговле, и не исключено, что ситуация будет только ухудшаться, если путинский режим будет оставаться у власти.

Поэтому Украина находится в уникальном положении, когда уместны элементы обеих эпох. Постоянные угрозы со стороны России и Беларуси делают аспект безопасности таможенной службы как никогда важным. Следовательно, украинская таможня должна сбалансировать обе эти роли: на востоке на севере ей необходимо будет поддерживать жесткий пограничный контроль, что является пережитком эпохи холодной войны, а другим торговым партнерам — предоставлять «сервис» по упрощению торговли и экономической интеграции.

Непосредственным следствием безопасности институциональной несостоятельности украинской таможни станет компрометация безопасности границ ЕС. Без эффективной и оперативной таможенной службы эти границы будут уязвимы для вражеских агентов и незаконной деятельности, начиная от контрабанды оружия и технологий и вплоть до торговли людьми. Такой сценарий уже не просто будет разочаровывать украинскую общественность, а потенциально может негативно повлиять на положение Украины и отношения в Союзе.

Кроме вызова безопасности, опыт предыдущих стран-кандидатов на вступление в ЕС показал, что украинскую таможню будут ждать и другие вызовы. Так, восточноевропейские страны после вступления столкнулись с такими проблемами, как управление резким ростом объемов торговли и трансграничным перемещением товаров и людей в пределах единого рынка ЕС и с третьими странами; необходимостью тесного сотрудничества с другими государствами-членами и учреждениями ЕС для борьбы с мошенничеством, контрабандой, уклонением от уплаты налогов и т.п.; им также пришлось адаптироваться к быстрому изменению политических и экономических отношений между ЕС и его соседями.

Подготовка к вступлению

Чиновники и парламентарии дают оптимистичные прогнозы относительно даты получения Украиной членства в ЕС в течение 2-3,5 лет. Однако, очевидно, членство невозможно без того, чтобы европейские партнеры были уверены в безопасности общих границ. Именно поэтому оптимистические прогнозы должны были бы быть подкреплены подготовкой таможни к вступлению уже сегодня, но этого, к сожалению, не наблюдается.

Так, правительство озвучило «четкое понимание» шагов, необходимых для реформирования украинской таможни, в которые включены обмен данными с ЕС, развитие таможенной инфраструктуры пунктов пропуска на западной границе, введение совместного контроля и т.п. На время военного положения и на время послевоенного восстановления это, бесспорно, достойные цели. Но вряд ли их можно назвать стратегическими, понимая, что со вступлением Украины в ЕС таможенная граница на западе исчезнет, а значит, станут ненужными и сканеры, и 10-полосные пункты пропуска, и механизмы совместного контроля с польскими или венгерскими таможенниками, и даже обмен данными с ЕС.

В то же время со стороны правительства нет коммуникации относительно того, какой оно видит украинскую таможню на восточной и северной границах после победы. Будут ли это снова три домика посреди поля или леса (в зависимости от границы — или с Россией, или с Беларусью) как пункт пропуска, или бетонная крепость с устройствами для сканирования?

Или украинская таможня и в дальнейшем сохранит свой статус нелюбимого ребенка Минфина со всеми вытекающими последствиями — стареющими таможенниками (средний возраст превышает 47 лет), низкими зарплатами (на отдельных таможнях они не дотягивают даже до уровня средней по стране), неспособностью расследовать таможенные мошенничества, потому что ими успешно занимается БЭБ, да и вообще отсутствием какой-либо стратегии развития, другой, более обоснованной, чем пресс-конференция министра или премьера.

Конечно, определенные положительные сдвиги есть, например, инициатива парламентариев наконец ввести независимый процесс отбора руководителей таможенной службы (законопроект №6490-д). Однако этого мало — потому что даже в случае избрания главой таможни лучшего и честного специалиста последний вряд ли сможет преодолеть инерцию системы и создать на месте украинской таможни учреждение, относительно которого даже у правительства нет видения. Поэтому есть риск, что об украинской таможне, как всегда, забудут, планируя столь желанное обретение членства в ЕС. А когда вспомнят — может быть поздно.

Специально для Зеркало Недели

Автор: Роберт Зелди

эксперт по таможенным вопросам, партнер АО Delta International Services